走私辩护律师：论及中国海关的权能，学者界一般认为是具有“缉私、监管、征税、统计”四大权能，其中缉私是中国海关四大权能的核心，中国海关是以缉私权能作为“监管、征税、统计”职能的主要维护手段，由此自然形成中国海关缉私执法部门在外界眼中的“强势地位”。

　　在法律授权范围内，中国海关缉私部门在办理具体案件时，可以依法行使的相关权力具体细分为：

　　1、检查权：

　　在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，可以检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体;在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，在办理走私案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所进行检查。

　　2、扣留权：

　　(1)如依照《中华人民共和国海关实施人身扣留规定》，对走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留。扣留时间不超过二十四小时，海关在实施扣留的24小时内发现具有下列情形之一的，可以对走私犯罪嫌疑人延长扣留时间至48小时：

　　(一)拒不配合海关调查，陈述的事实与海关掌握的走私违法犯罪事实明显不一致的;

　　(二)经调查发现走私行为具有连续性或者有团伙走私犯罪嫌疑的;

　　(三)经多名证人指证，仍拒不陈述走私犯罪行为的;

　　(四)有隐匿、转移、伪造、毁灭其走私犯罪证据或者串供可能的;

　　(五)未提供真实姓名、住址、单位，身份不明的。

　　(2)对违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品可以扣留。

　　(3)对违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料可以扣留。

　　3、查阅、复制权： 办案人员有权查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料。

　　4、查问、调查权： 办案人员有权对违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的当事人及知情人进行查问和调查。

　　5、连续追缉权： 对于违反海关监管逃逸的进出境运输工具或者个人，可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，带回处理。

　　6、佩带和使用武器权： 办案人员为履行职责，可以依照法律的规定佩带和使用武器。

　　7、收取担保权 ：对于无法或者不便扣留的货物、物品、运输工具，可以向当事人或者运输工具负责人收取等值保证金或者抵押物。

　　8、处理权： 对不构成走私犯罪的走私案件和违反海关监管规定案件以及依照其他有关法律规定由海关处理的其他违法案件的当事人有权进行处罚。

　　9、责令改正权： 海关缉私部门对违反《海关法》及其有关法律、法规行为，除依法处罚外，还有权要求违法行为人改正违法行为。

　　10、请求协助权： 在执行职务受到暴力抵抗时，有权请求公安机关和人民武装警察部队予以协助。 对于确属来源于走私行为非法取得的存款、汇款，可以书面通知银行或邮局暂停支付，同时通知存、汇款人。

　　分析国家立法授予海关缉私部门上述权利的缘由，是与“打击走私”这一目的密不可分的。一般认为，海关缉私部门的主要职能也是体现在打击走私层面，否则何谓“缉私”呢?然而中国海关的缉私职能是在逐步变化的。通常认为，中国海关的缉私职能，就是维护国家主权和利益，保障税收和打击走私。而随着国家形势的不断变化，海关的缉私职能也是有所侧重，比如建国初期以维护国家主权为主，改革开放后以打击走私犯罪为主，近些年又开始突出保障海关税收的职能。

　　汇业海关律师认为，无论海关的缉私职能、目的如何演变，坚持依法行政始终是必须恪守的大前提，但不可否认的是，海关缉私职能在具体实施过程中也会时常受到人为因素的干扰，偏离依法行政的轨道，其中最值得诟病的就是绩效评估制度。

　　绩效评估制度并非海关行政部门的创举，此制度在中国其它行政部门也普遍存在，一般形式有两种，第一种是将“政治理论学习次数” 、“撰写政务文章篇数” 、“全年上报总署信息数量”等作为附属指标进行“数字化考核” 。此类绩效考核条件的设立，本意在于鼓励各部门积极发现业务中以及其他工作中的问题，提出相关对浓。但这些非硬性工作以硬性数字指标化考核，往往流于形式，为了评估成绩大搞形式主义。

　　第二种，是将侦办刑事案件数量 、行政案件数量、罚没收入、处罚金额等作为海关辑私各业务部门的重点考核指标予以考核并进行年终排位。在该绩效评估标准的引导下， “定量化”、“数字化”成为各部门孜孜不倦的追求目标。全国海关缉私部门在接到海关总署的任务后，将该任务层层分解到各个下级部门，作为部门绩效考核的硬性指标，其具体体现为将“全年刑事案件立案数量”、“全年抓获犯罪嫌疑人数量”、“全年侦办刑事案件涉税总量”及“全年侦办刑事案件案值总量”作为侦查部门的主要考核指标;而以侦办行政案件为主的海关缉私调查部门，则以“全年行政案件立案数量”、“全年侦办行政案件案值总量”及“全年执行罚没收入”作为该部门的主要考核指标。导致出现“多立案再并案” ， “先立案再挂案”， “先行政立案再转成刑事立案”等情况。乃至出现海关内部部门之间、海关缉私部门与工商执法部门之间为了考核指标出现“争抢案件”的情况。相比于第一类容易流于形式的理论学习考核指标，第二类考核指标执行中已经认为偏离了依法行政的轨道，由此滋生“以罚代管”、“以罚创收”等现象也就不足为奇了。然而随着中国自贸区深化改革的推进，已经对中国海关缉私职能转变带来推动，其中一项重要的变化就是确立了“主动披露制度”。

　　“主动披露制度”的主要精神是“自律管理”、“守法容错”，目的是实现企业诚信自主管理并推动企业信用体系建设。2014年5月，海关总署制发《海关总署关于开展企业自律管理试点及课题研究工作的通知》，选择北京、天津、上海等关区进行试点。2015年5月，海关总署稽查司下发《关于深化主动披露试点及课题研究工作的通知》，决定在试点基础上逐步建立“主动披露制度”。2016年由海关总署230号总署令发布的《海关稽查条例实施办法》正式引入了“主动披露”制度。在《实施办法》第二十五条规定“进出口企业、单位主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为并接受海关处理的，海关可以认定有关企业、单位主动披露。但有下列情形之一的除外：

　　(一)报告前海关已经掌握违法线索的;

　　(二)报告前海关已经通知被稽查人实施稽查的;

　　(三)报告替换严重失实或者隐瞒其他违法行为的。”

　　《实施办法》第二十七条规定“对主动披露的进出口企业、单位，违反海关监管规定的，海关应当从轻或者减轻行政处罚;违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。对主动披露并补缴税款的进出口企业、单位，海关可以减免滞纳金。”

　　“主动披露”制度一方面能有效帮助企业纠错，降低了违法情事的发现概率，另一方面有利于提高海关稽查覆盖率，促使企业主动向海关报告问题，有效督促企业守法规范化经营，因而改变了以前普遍存在着的对中国海关“以罚代管”的标签化印象。“主动披露”制度实施中也引发了一些争议，最主要的争议在于“不予处罚”的设置门槛过高。

　　2014年9月，海关总署依据《海关总署关于印发(海关行政处罚罚款幅度参照标准)的通知》，制发了《海关总署关于开展企业自律管理工作适用有关政策措施和处理标准的通知》，明确了不予处罚、减轻处罚、从轻处罚的具体情形。在该通知中明确不予处罚除了应当在海关发现前由企业主动向海关披露并及时纠正违法行为的前提下，还应满足“漏缴税款占应缴税款比例10%以下且单位漏缴税款在人民币25万元以下”或“影响国家出口退税管理、可能多退税款占应退税款10%以下且可能多退税款在人民币25万元以下”两个条件之一。然而由于我国外贸和经济综合实力的增长，实践中能满足该两项前置条件的企业少之又少，尤其是针对进出口规模较大的企业，该设置标准过于严苛，偶尔单次的申报差错就可能超过税款25万元的标准，这样反而抑制了企业主动披露的积极性。很多企业反映，如果主动向海关披露违规情事，不仅不能免除处罚还要降级，那不如等海关发现再说。

　　实际上，纵观其他推行类似“主动披露”制度的国家海关，无不将“不予处罚”作为“主动披露”制度的主要利益来源来考量设置门槛。如美国海关的主动披露制度下，对于过失或重大过失行为，如果企业主动披露的，采取不予罚款而仅需缴纳税款和利息的操作。针对实践中的呼声，海关总署在2019年10月17日发布2019年第161号(关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告)，其中规定 “ 一、进出口企业、单位主动披露涉税违规行为，有下列情形之一的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，不予行政处罚：

　　(一)在涉税违规行为发生之日起三个月内向海关主动披露，主动消除危害后果的;

　　(二)在涉税违规行为发生之日起三个月后向海关主动披露，漏缴、少缴税款占应缴纳税款比例10%以下，或者漏缴、少缴税款在人民币50万元以下，且主动消除危害后果的。”

　　同时又规定，“进出口企业、单位主动披露且被海关处以警告或者50万元以下罚款行政处罚的行为，不列入海关认定企业信用状况的记录。”

　　对比之前的《关于开展企业自律管理工作适用有关政策措施和处理标准的通知》，我们可以发现“不予处罚”的门槛显著降低了。首先，企业在违规行为发生之日起三个月内主动披露的，即可具备不予处罚的条件，与税款比例或税款金额无关;其次，在违规行为三个月后主动向海关披露的，以“漏缴、少缴税款占应缴纳税款比例10%以下”，或者“漏缴、少缴税款在人民币50万元以下”两者具备其一即可不予处罚，相较之前的“10%以下且单位漏缴税款在人民币25万元以下”的条件，虽然10%的标准没有变化，但是税款金额提高到了50万元并且系选择性适用条款而非并列性适用条款。由此可见，海关总署也在不断摸索建立适合中国国情的“不予处罚”标准，虽然当前无法做到“主动披露”即可免于处罚的条件，但相较于“以罚代管”、“以罚创收”的顽疾已经是大大的进步了。